Решение Ульяновского УФАС России от 27.04.2009 г № Б/Н
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председатель - зам. руководителя управления П.Г. Юдин,
члены
- специалист-эксперт А.В. Федорова,
- специалист – эксперт А.Н. Убина,
рассмотрев дело № 5206/04-2009 по признакам нарушения Главой города Димитровграда, Администрацией города Димитровграда, Комитетом по управлению имуществом города Димитровграда, Комитетом по жилищно-коммунальному комплексу и строительству частей 1,3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции " (далее – Закон о защите конкуренции)
Установила:
Приказом руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области от 03.03.2009 № 29 возбуждено дело и создана Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, выразившегося в наделении МУП «Сервис-К» как хозяйствующего субъекта функциями и правами органа местного самоуправления и создании преимущественных условий для деятельности МУП «Сервис-К» по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на рынке ритуальных услуг, постановлением Главы города Димитровграда от 24.05.2006 № 1450 «О погребении и похоронном деле».
На заседании комиссии 25.03.2009 представитель Главы администрации города Димитровграда устно пояснила, что Администрация города Димитровграда признает нарушение антимонопольного законодательства. Представила постановление Главы Администрации города Димитровграда от 24.03.2009 № 796 «О признании утратившими силу постановлений Главы города от 20.12.2005 № 3257, от 24.05.2006 № 1450. Кроме того, пояснила, что организация ритуальных услуг осуществляется уполномоченным органом Комитетом по жилищно-коммунальному комплексу и строительству посредством размещения муниципального заказа. Перечень оказываемых МУП «Сервис-К» ритуальных услуг является предметом муниципального контракта.
Представитель МУП «Сервис-К» устно пояснила, что МУП «Сервис-К» земельный участок под кладбище не передавался. По вопросу передачи в аренду земельного участка под расширение мусульманского кладбища МУП «Сервис» пояснила, что МУП «Сервис» в настоящее время признан банкротом. МУП «Сервис-К» не является правопреемником МУП «Сервис». Кроме того, указала, что никаких препятствий другим ритуальным организациям в осуществлении ими своей хозяйственной деятельности не создается. Более того, в текущем году МУП «Сервис-К» организация ритуальных услуг осуществляется через муниципальный заказ, следовательно, любая другая ритуальная организация могла принять участие в торгах и на основании муниципального контракта оказывать ритуальные услуги. Пояснила, что МУП «Сервис-К» осуществляет работы по содержанию кладбища, перевозку тела умерших в морг, захоронение безродных. Также пояснила, что городское кладбище делится на православное и мусульманское кладбище. На православном кладбище находится смотритель, который является штатным сотрудником МУП «Сервис-К». Смотритель определяет места для захоронений на православном кладбище, ведет книги учета захоронений. На мусульманском кладбище места для захоронения определяются представителем мусульманской веры, а также им ведется книга учета захоронений. Погребение умерших осуществляется, как правило, МУП «Сервис-К». Также пояснила, что на территории города Димитровграда действуют четыре ритуальных организации – ООО «Ритуал», УФ ЗАО «ВМК», ИП Солдатов И.В., компания Черкащенко., с которыми у МУП «Сервис-К» имеются договорные отношения.
Определением от 25.03.2009 Администрация города привлечена в качестве ответчика по делу № 5602/04-2009, поскольку в соответствии с пунктом 8 части 6 статьи 41 Устава муниципального образования «город Димитровград» Администрация города Димитровграда наделена полномочиями по организации ритуальных услуг, ведению кладбищами, обеспечению содержания кладбищ в надлежащем состоянии.
На заседание комиссии 10.04.2009 представитель Администрации города Димитровграда представила письменные пояснения, из которых следует, что в соответствии с п. 1 ст. 42 Устава муниципального образования «город Димитровград» Комитет по жилищно-коммунальному комплексу и строительству Администрации города Димитровграда является отраслевым органом Администрации города, обладающим правами юридического лица и наделенным исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно пп. 6 п. 3 ст. 42 полномочия по организации ритуальных услуг и мест захоронения отнесены к полномочиям Комитета по жилищно-коммунальному комплексу и строительству Администрации города Димитровграда (далее - Комитет по ЖКК и С). С 01.01.2009 Комитет ЖКК и С является Заказчиком по размещению муниципального заказа на оказание услуг по текущему содержанию кладбищ поселка Дачный, по ул. Чапаева и по Тиинской дороге, и оказанию услуг по захоронению безродных (аукцион); доставка тел умерших для сохранения в морг (запрос котировок), а также на оказание услуг по текущему содержанию кладбищ поселка Дачный, по ул. Чапаева и по Тиинской дороге во 2 квартале 2009 года (аукцион). По итогам проведенного аукциона победителем аукциона по двум лотам признан МУП «Сервис-К», по итогам запроса котировок цен победителем запроса котировок признан также МУП «Сервис-К», с победителем заключены муниципальные контракты.
Из письменных пояснений МУП «Сервис-К», подтвержденных представителем МУП «Сервис-К» на заседании комиссии, следует, что в соответствии с пунктом 3 постановления Главы города Димитровграда от 24.05.2006 № 1450 «О погребении и похоронном деле» на МУП «Сервис-К» возложены обязанности по выполнению услуг по погребению (оформлению документов, необходимых для погребения, предоставлению и доставке гроба и других ритуальных принадлежностей, перевозку тел умерших, погребение) как на специализированную службу. Согласно пункту 1 статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Постановлением Главы города Димитровграда от 01.11.2005 № 2719 МУП «Сервис-К» присвоен статус специализированной службы. Кроме того, в постановлении Главы города от 24.05.2006 № 1450 обязанности по выполнению услуг по погребению также возлагаются на другие ритуальные службы, определенные органами местного самоуправления. В настоящее время таких ритуальных служб четыре, которые хотя не имеют статуса специализированной службы, но оказывают комплекс ритуальных услуг, хотя согласно п. 6.12 Рекомендаций о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002 организацию и проведение погребения должен выполнять персонал специализированных служб по вопросам похоронного дела. Согласно вышеуказанным рекомендациям специализированная организация создает и содержит архив захоронений. Руководствуясь этим, МУП «Сервис-К» ведет учет захоронений на городском кладбище, в штат которого и входит смотритель кладбища. На территорию кладбища открыт свободный доступ траурной процессии, независимо от того, кто производит захоронение. Пропуском на кладбище является квитанция на захоронение.
Представлены копия должностной инструкции на смотрителя кладбища, копии договоров на оказание ритуальных услуг, заключенных с ООО «Ритуал», УФ ЗАО «ВМК», ИП Солдатовым.
Из анализа представленных договоров от 01.02.2007, от 28.12.2007 № 42, от 01.02.2008 № 10, от 03.02.2009 № 15 установлено следующее.
Согласно договорам от 01.02.2007 и от 03.02.2009 № 15 на оказание услуг по погребению, заключенным между Ульяновским филиалом ЗАО «Военно-мемориальная компания» и МУП «Сервис-К», УФ ЗАО «ВМК» заказывает услуги по погребению у МУП «Сервис-К» (рытье могилы).
Из договора от 28.12.2007 № 43 на оказание ритуальных услуг, заключенного между МУП «Сервис-К» и ООО «Ритуал», следует, что ООО «Ритуал» выделяет МУП «Сервис-К» ритуальную продукцию (гробы, венки, тумбочки, мусульманский набор и т.д.), в свою очередь, МУП «Сервис-К» оказывает ритуальные услуги по ценам, утвержденным органами местного самоуправления.
Исходя из договора от 01.02.2008 № 10 на оказание ритуальных услуг, заключенного между МУП «Сервис-К» и ИП Солдатовым И.В., установлено, что ИП Солдатов по заказу МУП «Сервис-К» оказывает ритуальные услуги.
Представитель Ульяновского филиала ЗАО «Военно-мемориальная компания» (далее - УФ ЗАО «ВМК») пояснил, что УФ ЗАО «ВМК» оказывает комплекс услуг по погребению, но услуги по рытью могил, опусканию гроба, засыпанию могил оказывает не самостоятельно, а с привлечением МУП «Сервис-К» на основании заключенного с МУП «Сервис-К» договора на оказание услуг по погребению, поскольку УФ ЗАО «ВМК» к оказанию данных услуг не допускается. Данное обстоятельство УФ ЗАО «ВМК» устраивает, возражений по этому поводу общество не имеет. Услуги, оказываемые МУП «Сервис-К», оплачиваются согласно прейскуранту ритуального производства (Приложение к договору № 1). Представил письменные пояснения, копию договора № 1 об оказании услуг по погребению, копию договора № 15 об оказании услуг по погребению.
Входящими от 08.04.2009 № 2067 ООО «Ритаул» представлены письменные пояснения по делу, копия договора на оказание ритуальных услуг № 43 от 28.12.2007. Согласно письменным пояснениям ООО «Ритуал» занимается изготовлением ритуальной продукции (изготовление гробов, временных тумбочек, крестов и т.д.), ее реализацией, доставкой ритуальных принадлежностей на адрес и частично осуществляет комплекс необходимых услуг по погребению. В связи с тем, что заявки на рытье могилы поступают редко, а рытье могилы – это трудоемкая работа, требующая использование специальной техники, содержать бригаду землекопов и специальной техники не рентабельно. Поэтому ООО «Ритуал» не занимается рытьем могил. При наличии заказа на погребение (вынос с адреса, транспортировка по территории кладбища, опускание гроба в могилу и засыпка) предприятие никаких препятствующих действий со стороны МУП «Сервис-К» не видит.
Входящим от 10.04.2009 № 2157 представлены письменные пояснения товариществом Частных Предпринимателей (индивидуальные предприниматели Колесникова О.А., Черкащенко З.В., Новиков Ю.А.) Согласно письменным пояснениям данная организация допускается к частичному оказанию услуг по захоронению. Рытье могил и засыпание могилы производится МУП «Сервис-К». Транспортировка по территории кладбища разрешается. Также сообщается, что неоднократно обращались МУП «Сервис-К» с предложением заключить договор по поставке ритуальных принадлежностей, но получали отказ.
Определением привлечены в качестве ответчиков по делу № 5206/04-2009 Комитет по управлению имуществом города Димитровграда, Комитет по жилищно-коммунальному комплексу и строительству Администрации города Димитровграда.
На заседании комиссии 27.04.2009 представитель Администрации города Димитровграда поддержал ранее изложенные письменные пояснения по делу. Пояснил, что кладбища были образованы в 1980 году. На момент образования кладбищ законодательством индивидуализация земельных участков под кладбищами не требовалась. Также пояснил, что Глава города Димитровграда не наделен полномочиями по вопросам местного значения, в связи с чем дело в отношении Главы города следует прекратить. Администрация города не наделяла функциями органа местного самоуправления МУП «Сервис-К». Обязанность по погребению возложена на специализированную службу Законом о погребении и похоронном деле, которой и является МУП «Сервис-К».
Представитель Комитета ЖКК и С поддержала пояснения по делу Администрации города. Представила копии муниципальных контрактов от 13.03.2009 № 27 на оказание услуг по текущему содержанию кладбищ поселка Дачный, по улице Чапаева и по Тиинской дороге, 13.03.2009 28 на оказание услуг по захоронению безродных, 02.04.2009 № 37 на оказание услуг по доставке тел умерших для сохранения в морг.
Изучив представленные материалы дела, заслушав объяснения сторон, Комиссия пришла к выводу о необходимости признать Администрацию города Димитровграда нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. При этом Комиссия исходила из следующего.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
В силу ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Согласно ст. 9 Закона о погребении гарантированный перечень услуг по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела. Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.
Вместе с тем в силу статьи 10 Закона о погребении в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона о погребении.
Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.
Следовательно, право оказывать услуги по погребению имеют не только организации, имеющие статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, но и иные организации, осуществляющие оказание ритуальных услуг.
В соответствии со ст. 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся введении органов местного самоуправления. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.
Согласно должностной инструкции смотрителя кладбища следует, что смотритель кладбища обязан определять места захоронений, обеспечивать соблюдение установленного ритуала захоронения, вести в установленном порядке учет захоронений, проверять качество выполняемой работы (п.п. 5, 6, 7, 9 раздела II должностной инструкции).
Таким образом, МУП «Сервис-К» осуществляет функции органа местного самоуправления, в части выделения земельных участков под захоронение, обеспечения соблюдения установленного ритуала захоронения, что создает преимущественные условия для деятельности муниципального предприятия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность.
В силу ст. 29 Закона о погребении порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.
Постановлением Главы города Димитровграда от 30.03.2005 № 676 создано муниципальное предприятие «Сервис-К». Согласно пункту 4 постановления в качестве основного вида деятельности предприятия определено оказание ритуальных услуг, включая и специализированный транспорт.
Постановлением Главы города от 01.11.2005 № 2719 МУП «Сервис-К» присвоен статус специализированной службы по вопросам похоронного дела.
24.05.2006 Главой города Димитровграда принято постановление от № 1450 «О погребении и похоронном деле».
Пунктом 3 Постановления выполнение услуг по погребению (оформление документов, необходимых для погребения, предоставление и доставка гроба и других ритуальных принадлежностей, перевозку тел умерших, погребение) возложено на специализированную службу по вопросам похоронного дела – муниципальное унитарное предприятие «Сервис-К» и ритуальные службы, определенные органом местного самоуправления.
Кроме того, МУП «Сервис-К» наделено полномочиями по предоставлению могилы, определению места и размера могилы (Приложение № 1 к постановлению).
Таким образом, данное постановление противоречило ч. 3 ст. 15 закона «О защите конкуренции», поскольку наделяло МУП «Сервис-К» функциями органов местного самоуправления.
В рамках рассмотрения дела данное постановление было отменено постановлением Администрации города Димитровграда от 24.03.2009 № 796.
Однако, отмена постановления от 24.05.2006 № 1450 не привела к устранению нарушения антимонопольного законодательства, так как из пояснений МУП «Сервис-К» следует, что администратором кладбища, являющегося сотрудником МУП «Сервис-К», осуществляется выделение земельных участков под захоронение, ведется книга учета захоронений, порядок захоронений определяется также администратором кладбища.
Таким образом, Администрация города, отменив нормативный акт о наделении функциями органа местного самоуправления МУП «Сервис-К», не предприняла всех необходимых действий по устранению нарушения антимонопольного законодательства, поскольку действия, которые являются функциями органов местного самоуправления, продолжает осуществлять МУП «Сервис-К». В данном случае Администрация города бездействовала, не осуществила возложенные на нее обязанности по организации ритуальных услуг на территории города Димитровграда и определению порядка деятельности МУП «Сервис-К», что приводит к предоставлению необоснованных преимуществ МУП «Сервис-К» по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на данном рынке, осуществлению функций органа местного самоуправления в части выделения земельных участков под захоронение, обеспечения соблюдения установленного ритуала захоронения, что создает преимущественные условия для деятельности муниципального предприятия.
Согласно ч. 6 ст. 41 Устава муниципального образования «город Димитровград» Администрация города Димитровграда наделена полномочиями по организации ритуальных услуг, ведает кладбищами, обеспечивает содержание мест захоронений. Соответственно, Администрация города является единственным ответчиком по делу № 5206/04-2008.
Следовательно, в отношении Главы города Димитровграда, Комитета по управлению имуществом города Димитровграда, Комитета по жилищно-коммунальному комплексу и строительству рассмотрение дела подлежит прекращению.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 3 статьи 42, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2007 № 135-ФЗ "О защите конкуренции " комиссия,
Решила:
1.Прекратить рассмотрение дела в отношении Главы города Димитровграда, Комитета по управлению имуществом города Димитровграда, Комитета по жилищно-коммунальному комплексу и строительству.
2.Признать бездействие Администрации города Димитровграда по неурегулированию отношений в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, приведшее к предоставлению преимущественных условий деятельности МУП «Сервис-К», к осуществлению МУП «Сервис-К» функций органов местного самоуправления, нарушением ч. 1 ст. 15 закона «О защите конкуренции».
3.Выдать Администрации города Димитровграда предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем разработки акта в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, исключающего наделение хозяйствующего субъекта функциями по выделению земельных участков под захоронения, осуществлению контроля за соблюдением порядка захоронений.
Председатель комиссии
П.Г. Юдин
Члены комиссии
А.В. Федорова
А.Н. Убина
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.