Решение Ульяновского УФАС России от 09.04.2009 г № Б/Н
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
| председатель | зам. руководителя управления П.Г. Юдин, |
| члены | - начальник отдела М.С. Степанова; специалист-эксперт А.Н.Убина; специалист - эксперт А.В.Федорова; |
рассмотрев дело № 5160/04-2008 по признакам нарушения Мэрией г.Ульяновска (ул.Кузнецова, 7, г. Ульяновск, 432700) и МУП «Ритуальные услуги» (ул.Ленина, 78, г.Ульяновск, 432063) статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции " (далее - Закон о защите конкуренции) и Мэрией г.Ульяновска, Главой г.Ульяновска (ул.Кузнецова, д.7, г.Ульяновск, 432700), Комитетом по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска (ул.Гончарова, д.38/8, г.Ульяновск, 432063) статьи 15 Закона о защите конкуренции,
Установила:
Приказом руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области от 04.02.2009 № 14 возбуждено дело и создана Комиссия по рассмотрению дела о нарушении статьи 16 Закона о защите конкуренции Мэрией г.Ульяновска и МУП «Ритуальные услуги», выразившегося в заключении договора от 29.12.2007, а также соглашений от 29.12.2007, от 01.01.2009 о взаимном сотрудничестве между Управлением ЗАГС мэрии г.Ульяновска и специализированной службой похоронного дела МУП «Ритуальные услуги».
Определением от 11.03.2009 к участию в деле в качестве ответчика был привлечен Глава г.Ульяновска по признакам нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии Постановления Главы г.Ульяновска от 31.07.2000 № 2222 «Об утверждении правил работы муниципальных кладбищ в городе и дополнительного перечня платных услуг», которым МУП «Ритуальные услуги» наделено функциями органов местного самоуправления.
Определением от 27.03.2009 к участию в деле в качестве ответчика был привлечен Комитет по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска по признакам нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в заключении договора безвозмездного пользования № 594 от 07.02.2008, согласно которому МУП «Ритуальные услуги» переданы кладбища.
Кроме того, в действиях Мэрии г.Ульяновска также были усмотрены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в наделении функциями органов местного самоуправления МУП «Ритуальные услуги».
Также определением от 27.03.2009 в качестве заинтересованного лица был привлечен Комитет по управлению земельными ресурсами и землеустройству мэрии г.Ульяновска.
В ходе рассмотрения дела сторонами были даны следующие пояснения.
1.Представители Мэрии г.Ульяновска подтвердили факт размещения сотрудников Управления ЗАГС мэрии г.Ульяновска в помещениях МУП «Ритуальные услуги» по адресам: г.Ульяновск, ул.Бебеля, 26; ул. 9 Мая, 10.
Мэрия г.Ульяновска факт нарушения не признала, пояснила, что расположение сотрудников ЗАГС, осуществляющих регистрацию смерти, в помещениях МУП «Ритуальные услуги» не влияет на конкуренцию. Каждый гражданин наделен правом выбора организации, оказывающей ритуальные услуги. И, кроме того, Рекомендациями о порядке похорон и содержания кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002, принятыми Госстроем РФ от 25.12.2001 № 01-НС-22/1 предусмотрена возможность совместного размещения работников ритуальных служб всех уровней, органов местного самоуправления: в Приложении № 19 к Рекомендациям, в составе основных помещений бюро похоронного обслуживания, наряду с вестибюлем, санузлом, диспетчерской, названа комната ЗАГС.
Кроме того, уже в течение длительного времени, задолго до образования МУП «Ритуальные услуги» и закрепления за ним здания по ул.Бебеля, 26, по названному адресу проводилась регистрация смерти работниками коммунальных служб.
Также, руководствуясь этическими соображениями, для того, чтобы в одном помещении не проходила одновременно регистрация рождения, брака и смерти, работники ЗАГС, занимающиеся вопросами регистрации смерти, размещены вне основного здания.
Заключенные между Управлением ЗАГС мэрии г.Ульяновска и МУП «Ритуальные услуги» договор от 29.12.2007 и соглашение от 29.12.2007 не могут быть предметом рассмотрения и являться доказательствами нарушения антимонопольного законодательства, поскольку в настоящее время указанные документы являются недействующими в связи с истечением срока. Действует соглашение от 01.01.2009.
Также Мэрия г.Ульяновска сообщила, что не наделяла своими функциями МУП «Ритуальные услуги»
Представители Мэрии г.Ульяновска пояснили, что Комитет жилищно - коммунального хозяйства мэрии г.Ульяновска наделен полномочиями по обеспечению содержания в надлежащем состоянии кладбищ и иных мест погребения, являющийся отраслевым (функциональным) органом Мэрии г.Ульяновска.
Комитет по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска выполняет полномочия собственника в отношении муниципального имущества, ведет реестр муниципального имущества, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью находящегося в муниципальной собственности имущества.
Также создана специализированная служба по вопросам погребения и похоронного дела - МУП «Ритуальные услуги» и ей переданы в безвозмездное пользование кладбища как имущественные комплексы для выполнения возложенных функций.
2.Представитель МУП «Ритуальные услуги» подтвердил, что договор от 29.12.2007 в настоящий момент не действует. Работники органов ЗАГС располагаются в помещениях МУП «Ритуальные услуги» на внедоговорной основе, фактически.
Сообщил, что только в обязанности МУП «Ритуальные услуги» входят услуги по погребению (выделение земли, рытье могил и т.п.). Кроме того, все кладбища находятся у МУП «Ритуальные услуги» на праве безвозмездного пользования. Все другие организации, осуществляющие свою деятельность в сфере похоронных услуг, вправе оказывать только сопутствующие похоронам услуги (продажа гробов, венков и т.п.). И, чаще всего, именно агенты данных организаций обращаются в МУП «Ритуальные услуги» за заказом услуг по захоронению. Они могут обратиться к директору кладбища (администратору), являющемуся работником МУП «Ритуальные услуги».
Он подтвердил, что МУП «Ритуальные услуги» осуществляет обязанности по выделению земельных участков для захоронения, осуществлению контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбище.
Также он пояснил, что Рекомендации парламентских слушаний в Государственной Думе ФС РФ на тему «О практике применения Федерального закона «О погребении и похоронном деле» от 21.10.2003, пусть и не прошли государственную регистрацию, но активно используются в работе. Данные Рекомендации обязывают органы местного самоуправления определить порядок взаимодействия специализированных служб по вопросам похоронного дела с кладбищами, органами ЗАГС.
МУП «Ритуальные услуги» на основании Распоряжения Комитета по управлению имуществом мэрии г.Ульяновска от 28.11.2008 № 1146 передано в хозяйственное ведение здание по адресу: г.Ульяновск, ул.Бебеля, 26.
Кроме того, по договору аренды муниципального нежилого помещения от 21.02.2005 МУП «Ритуальные услуги» предоставлено в аренду нежилое помещение по адресу: г.Ульяновск, ул. 9 Мая, 10, по которому также располагаются сотрудники Управления ЗАГС мэрии г.Ульяновска, которые осуществляют регистрацию смерти.
3.Представитель Главы г.Ульяновска пояснил, что кладбища МУП «Ритуальные услуги» в ведение не передавались. Кладбища находятся в муниципальной казне г.Ульяновска, а на основании договора безвозмездного пользования имуществом № 594 от 07.02.2008 переданы МУП «Ритуальные услуги» ( муниципальное имущество, объекты внешнего благоустройства на кладбищах). Представитель пояснила, что под муниципальным имуществом понимается кладбище как имущественный комплекс.
МУП «Ритуальные услуги» осуществляет отвод земельных участков на кладбищах, но данную услугу нельзя отнести к пользованию земельным участком, предприятие не является плательщиком земельного налога. Кроме того, МУП «Ритуальные услуги» вправе распоряжаться участками под рытье могил исключительно на территории кладбища.
Полномочия МУП «Ритуальные услуги», такие как: отвод земельных участков, выдача разрешений администрациями кладбищ на захоронение в соответствующую могилу, осуществление регистрации захоронений, ведение книги учета захоронений, выдача разрешений на установку надмогильных сооружений, выдача пропусков на территорию кладбищ, вытекают из статуса МУП «Ритуальные услуги» как специализированной службы по вопросам похоронного дела.
4.Комитет по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска пояснил, что между ним и МУП «Ритуальные услуги» действительно заключен договор безвозмездного пользования имуществом от 07.02.2008 № 594, по которому муниципальное имущество, объекты внешнего благоустройства были закреплены за МУП «Ритуальные услуги» для осуществления уставной деятельности. Заключение указанного договора было обусловлено тем, что в 2008 году МУП «Ритуальные услуги» по результатам аукциона заключило муниципальный контракт по содержанию городских кладбищ и кладбищ пригородной зоны. Использование же объектов муниципальной казны без оформления прав на них противоречит нормам Положения о муниципальной казне г.Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 21.10.1999 № 242.
Считает, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. В понятие кладбищ входит только имущество и по договору передано кладбище как имущественный комплекс. Земельные участки Комитетом по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска не передавались, тем более, что Комитет по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска не наделен подобными полномочиями. Назначение кладбищ, указанное в приложении в договору от 07.02.2008 № 594 и к распоряжению от 07.02.2008 № 192, означает действующее или недействующее в настоящее время кладбище. Площадь, балансовая стоимость кладбищ, указанные в данном приложении, указаны для характеристики кладбища в целом, для определения местоположения, на котором располагается передаваемое имущество.
Кроме того, в договоре указан срок действия до 31.12.2008, следовательно, в настоящий момент договор прекратил свое действие.
5.Комитет по управлению земельными ресурсами и землеустройству мэрии г.Ульяновска пояснил, что осуществляет свою деятельность с 01.04.2002. Сведениями о заключении с МУП «Ритуальные услуги» договоров на право владения, пользования земельными участками до этой даты не располагает.
С момента осуществления деятельности Комитета по управлению земельными ресурсами и землеустройству мэрии г.Ульяновска, как учреждения, осуществляющего функции по распоряжению землей, документов о передаче земельных участков МУП «Ритуальные услуги» не было. Земельные участки под кладбищами находятся в муниципальной собственности муниципального образования «г.Ульяновск».
Рассмотрев материалы дела и заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, комиссия пришла к выводу о нарушении статьи 16 Закона о защите конкуренции Мэрией г.Ульяновска и МУП «Ритуальные услуги» и нарушении частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции Главой г.Ульяновска.
При этом комиссия исходила из следующего.
1.Работники Управления ЗАГС мэрии г.Ульяновска располагаются в помещениях МУП «Ритуальные услуги» по нескольким адресам в г.Ульяновске: ул. 9 Мая, 10; ул.Бебеля, 26, что подтверждается пояснениями Мэрии г.Ульяновска и МУП «Ритуальные услуги», а также установлено в ходе проверки и закреплено в акте проверки от 19.01.2009 № 109.
Размещение сотрудников Управления ЗАГС мэрии г.Ульяновска осуществлено на основании соглашения о взаимном сотрудничестве между Управлением ЗАГС мэрии г.Ульяновска и специализированной службой по вопросам похоронного дела МУП «Ритуальные услуги» от 01.01.2009. До 01.01.2009 - на основании Соглашения о взаимном сотрудничестве между Управлением ЗАГС мэрии г.Ульяновска и специализированной службой по вопросам похоронного дела МУП «Ритуальные услуги» от 29.12.2007.
Договор от 29.12.2007 о взаимном сотрудничестве между отделом ЗАГС мэрии г.Ульяновска и специализированной службой похоронного дела МУП «Ритуальные услуги», несмотря на то, что стороны отрицали факт его действия, является действующим. Пункт 3 договора гласит: договор действует с 01.01.2008 до 31.12.2008. Договор считается пролонгированным в случае, если не одна из сторон не заявила о его прекращении. Доказательств прекращения действия данного договора не представлено.
Согласно пункту 3.2.1 соглашения от 01.01.2009 МУП «Ритуальные услуги» выделяет безвозмездно помещения для размещения сотрудников органов ЗАГС, согласно пункту 2 договора от 29.12.2007 предприятие выделяет безвозмездно помещения для размещения сотрудников ЗАГС в своих салонах-магазинах.
Расположение сотрудников Управления ЗАГС мэрии г.Ульяновска в здании МУП «Ритуальные услуги» создает условия для непосредственного обращения именно в расположенный рядом салон-магазин МУП «Ритуальные слуги» для подачи заявки на организацию похорон и для приобретения необходимого товара для погребения.
Таким образом, МУП «Ритуальные услуги» получило преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по оказанию ритуальных услуг.
Согласно статье 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
2.Постановлением Главы г.Ульяновска № 2222 от 31.07.2000 пунктом 1.2. закреплено следующее: городские кладбища являются муниципальной собственностью и находятся в хозяйственном ведении МУП «Ритуальные услуги». Пункт 5.2 гласит, что комиссия МУП «Ритуальные услуги» с участием представителя администрации города может составить акт о состоянии могилы на кладбище. Кроме того, МУП «Ритуальные услуги» осуществляет выдачу пропусков на территорию кладбищ (п.7.2).
Администрация кладбища (ею является МУП «Ритуальные услуги») наделена следующими полномочиями: полномочиями по оформлению заказов на захоронение (п.2.2.), по отводу (выделению) земельных участков для захоронения (п.2.3), осуществлению контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбище (п.2.6, п.2.7), осуществлению регистрации захоронений (п.2.10), ведению книги учета захоронений (п.2.10).
Осуществление контроля за соблюдением порядка изготовления и установки надмогильных сооружений (п.3.1) может производиться только с уведомления городской специализированной службы по вопросам похоронного дела в хозяйственном ведении которой находятся кладбища. Данной службой в г.Ульяновске является МУП «Ритуальные услуги». А также, только с письменного согласия администрации кладбища (которой является МУП «Ритуальные услуги») возможна торговля цветами похоронного ритуала и материалов по благоустройству могил (п.6.3).
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложены функции по организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Статьей 50 данного закона определено, что в состав муниципального имущества может входить, в том числе имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения. Согласно статье 15 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон о погребении») установлено, что кладбища (места погребения) по принадлежности могут быть только государственные и муниципальные.
Статьями 1 и 421 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривается, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
Органы местного самоуправления, специализированные службы по вопросам похоронного дела не вправе обязывать (понуждать) приобретать услуги, в т.ч. входящие в предусмотренный Законом о погребении гарантированный перечень услуг по погребению, поскольку такое понуждение прямо противоречит гражданскому законодательству.
Статья 25 Закона о погребении предусматривает, что организацию похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.
Закон о погребении не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.
Согласно статье 9 Закона о погребении стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. А в силу статьи 10 Закона о погребении, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона о погребении.
Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.
Статьей 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы не предусмотрена.
Согласно статье 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), а также запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
Таким образом, в действиях Главы г.Ульяновска содержится нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в издании постановления от 31.07.2000 № 2222, создающего преимущественные условия деятельности на рынке организации похорон и связанных с ними услуг; части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в передаче в хозяйственное ведение МУП «Ритуальные услуги» городских кладбищ, в наделении МУП «Ритуальные услуги» функциями органа местного самоуправления в части: оформления заказов на захоронение в салонах МУП «Ритуальные услуги»; отвода (выделения) земельных участков под захоронение; осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбище; осуществления регистрации захоронений; ведения книги учета захоронений; осуществления контроля за соблюдением порядка изготовления и установки надмогильных сооружений; осуществления контроля за состоянием могил на кладбище; осуществление контроля за работой кладбища; выдачи пропусков на территорию кладбищ, что создает преимущественные условия для деятельности МУП «Ритуальные услуги» как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.
В ходе рассмотрения дела установлено, что Комитетом по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска издано распоряжение от 07.02.2008 № 192 «О передаче в муниципальную казну объектов внешнего благоустройства» и был заключен договор безвозмездного пользования имуществом от 07.02.2008 № 594 с МУП «Ритуальные услуги», по которому кладбища муниципального образования «г.Ульяновск» переданы МУП «Ритуальные услуги». При этом кладбища переданы как имущественный комплекс: здания, сооружения. Земельные участки по данному договору не передавались. Кроме того, Комитет по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска не наделен полномочиями по распоряжению земельными участками.
Мэрия г.Ульяновска наделила полномочия по организации похоронного дела свои функциональные (отраслевые) органы, а также создала специализированную службу по вопросам похоронного дела - МУП «Ритуальные услуги».
Таким образом, в действиях Комитета по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска и Мэрии г.Ульяновска отсутствует нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции , выразившиеся в наделении МУП «Ритуальные услуги» функциями органов местного самоуправления.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции комиссия,
Решила:
1.Прекратить производство по делу № 5160/04-2008 в отношении Комитета по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска, в связи с отсутствием нарушения частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2007 № 135-ФЗ "О защите конкуренции " .
2.Прекратить производство по делу № 5160/04-2008 в отношении Мэрии г.Ульяновска, в связи с отсутствием нарушения частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2007 № 135-ФЗ "О защите конкуренции " .
3.Признать действия Мэрии г.Ульяновска и МУП "Ритуальные услуги", по заключению договора от 29.12.2007, а также соглашения от 01.01.2009 о взаимном сотрудничестве между Управлением ЗАГС мэрии г.Ульяновска и специализированной службой похоронного дела МУП «Ритуальные услуги» , нарушением статьи 16 Федерального закона от 26.07.2007 № 135-ФЗ "О защите конкуренции " .
4.Признать пункты 1.2, 2.2, 2.3, 2.6, 2.7, 2.10, 3.1, 5.2, 6.3, 7.2 постановления Главы г.Ульяновска от 31.07.2000 № 2222 «Об утверждении правил работы муниципальных кладбищ в городе и дополнительного перечня платных услуг», противоречащими частям 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции ".
5.Выдать Мэрии г.Ульяновска и МУП «Ритуальные услуги» предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем расторжения договора от 29.12.2007, а также соглашения от 01.01.2009 о взаимном сотрудничестве между Управлением ЗАГС мэрии г.Ульяновска и специализированной службой похоронного дела МУП «Ритуальные услуги»; и прекращения размещения в помещениях МУП «Ритуальные услуги» сотрудников Управления ЗАГС мэрии г.Ульяновска, осуществляющих регистрацию смерти.
6.Выдать Главе г.Ульяновска предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем отмены или внесения изменений в постановление Главы г.Ульяновска от 31.07.2000 № 2222 «Об утверждении правил работы муниципальных кладбищ в городе и дополнительного перечня платных услуг».
Председатель комиссии
П.Г. Юдин
Члены комиссии
М.С. Степанова
А.Н.Убина
А.В.Федорова
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа
Приложения
2009-04-09 Приложение к Решению от 09 апреля 2009 года № Б/Н Предписание
2009-04-09 Приложение к Решению от 09 апреля 2009 года № Б/Н Предписание